Новая инструкция МВД: как четвертое поколение стало исключением из правила

Министерство внутренних дел радикально изменило подход к детям репатриантов, поставив под сомнение десятилетия правоприменительной практики

Правовые основы репатриации для четвертого поколения

Кто такие «четверки» и дети от прежних браков?

Закон о возвращении предоставляет право на репатриацию еврею, его детям и внукам — вплоть до третьего поколения. Правнуки евреев, которых принято называть «четверками», этим правом не обладают. Однако министерство внутренних дел давно разработало специальную инструкцию, позволяющую несовершеннолетним правнукам получить статус в Израиле, если они приезжают в страну на постоянное место жительства вместе с родителями-репатриантами. Аналогичные правила действуют для детей репатриантов от прежних браков: если супруга репатрианта совершает алию с несовершеннолетним ребенком от предыдущих отношений, этому ребенку также предоставляется статус.

Принцип здесь прост: не разделять семьи. Репатриант не должен выбирать между правом на возвращение и возможностью жить со своими детьми. На протяжении многих лет эти инструкции применялись именно так — как инструмент, помогающий третьему поколению и супругам репатриантов реализовать свои права, сохраняя при этом семейную целостность.

Изменения в инструкции Министерства внутренних дел

Новая общая инструкция министерства внутренних дел с ног на голову переворачивает устоявшийся подход. Теперь предоставление гражданства детям репатриантов объявлено не закономерным завершением процесса, а исключением из общего правила.

Если раньше ведомство исходило из презумпции права ребенка на воссоединение с родителем-репатриантом и логическое завершение процедуры — получение израильского гражданства (если на момент завершения процедуры ребенок еще не достиг совершеннолетия), то теперь каждый случай рассматривается с позиции заведомого отказа в гражданстве.

Теперь система готова предоставлять в конце процедуры только ПМЖ, а гражданство — согласно новой философии — ребенок может “заработать” только в особых, неординарных случаях.

Соответствие новой инструкции законодательству и судебной практике

Новая формулировка противоречит не только духу Закона о возвращении, но, как мне представляется, и Закону о гражданстве. Пункт 9(а)(1) Закона о гражданстве предусматривает возможность натурализации несовершеннолетних детей граждан Израиля. Да, в статье 9(а) предоставление гражданства путем натурализации определяется как “дарование”, “наделение” (на иврите: הענקה), отмечая тем самым дискреционный характер нормы и прерогативу министра по своему усмотрению решать, кому предоставлять гражданство, а кого ограничивать только ПМЖ.

Но статья закона не содержит никакого указания на исключительный характер нормы, в то время как новая инструкция МВД говорит именно о таком подходе.

Верховный суд неоднократно разъяснял, что инструкции для четвертого поколения и детей от прежних браков следует толковать в свете принципов Закона о возвращении — широко, в пользу воссоединения семей.

Здесь может прозвучать контраргумент о том, что новое положение не сказывается на применении этого принципа, поскольку не лишает детей законного права проживать в Израиле, и даже проживать постоянно, а касается только того статуса, в котором они живут в этой стране.

Вопрос этот спорный. Ущемление ребенка в фундаментальном праве, пусть и с сохранением возможности постоянно проживать в Израиле, тем более ущемление, установленное вопреки существующему десятилетиями обычаю и в обход закона, нельзя, как нам представляется, считать адекватным, сообразным нормам административного права и, следовательно, законным.

Судебная практика исходит из того, что право репатрианта третьего поколения привезти с собой детей представляет собой логическое продолжение права на алию, а не административную льготу. Разрушение семьи ради формального соблюдения границ поколений противоречит самой идее Закона о возвращении, призванного обеспечивать связь между Израилем и еврейским народом во всем мире.

Административный суд Тель-Авива в одном из известных решений сформулировал эту позицию с предельной ясностью. Инструкция для четвертого поколения создана с конкретной целью — позволить внукам евреев реализовать свое право на возвращение, не жертвуя при этом семейными связями. Толкование инструкции должно отвечать этой цели.

Новые же положения в инструкции министерства внутренних дел игнорируют эту правоприменительную традицию, создавая презумпцию отказа в гражданстве (в конце процедуры) там, где должна существовать позиция заведомого согласия. Это не уточнение процедуры, а ее радикальный пересмотр — без изменения законодательства и без учета позиции суда.

Одинаковые случаи — разные решения

Новая инструкция не разъясняет, что именно министр внутренних дел считает «особыми, неординарными случаями». Нет никаких четких критериев — ни перечня обстоятельств, ни понятных ориентиров. Это открывает дверь для произвола, когда судьба семьи зависит не от закона, а от субъективной оценки конкретного чиновника.

Два абсолютно похожих случая могут получить противоположные решения в зависимости от того, кто рассматривает дело и как именно он в этот день понимает слово «исключительность». Один ребенок репатрианта получит гражданство, другой — только ПМЖ.

Это противоречит элементарной справедливости. В правовом государстве люди должны заранее понимать, на что они могут рассчитывать. Одинаковые ситуации должны разрешаться одинаково. Дискреция без ясных границ — это уже не административное усмотрение, а произвол. И страдают от него именно те, для кого эти инструкции и создавались — дети репатриантов.

Практические последствия для детей репатриантов (от гражданства до ПМЖ)

Новые положения влекут за собой практические последствия. Если раньше дети репатриантов получали гражданство по завершении трехлетней процедуры (при условии, что на момент окончания процесса не достигали 18 лет), то теперь министерство внутренних дел получает основание для значительно более жесткого подхода — предоставления по умолчанию не гражданства, а статуса постоянного жителя.

Разница между этими статусами существенна. Постоянный житель не имеет права голосовать на выборах. Он не может получить израильский паспорт «даркон», а лишь проездной документ «лессе-пассе». Статус постоянного жителя может быть утрачен безвозвратно при длительном пребывании за границей, в то время как гражданство сохраняется практически навсегда, независимо от места проживания.

Наиболее болезненное последствие касается тех, кто в будущем захочет получить израильское гражданство. Для натурализации постоянному жителю придется отказаться от первого гражданства — требование, которое не распространяется на тех, кто получил гражданство по завершении процедуры для четвертого поколения в несовершеннолетнем возрасте. Человек, выросший в Израиле, будет вынужден разорвать юридическую связь со страной своего происхождения — страной, где могут жить его родственники и где у него сохранились корни.

Правовые механизмы защиты

Изменение устоявшейся практики применения инструкции для четвертого поколения и детей репатриантов от прежних браков — серьезный сдвиг в правоприменении, не имеющий, на наш взгляд, должного законного обоснования. Министерство внутренних дел фактически переписало закон посредством внутриведомственной директивы, минуя парламент. Новая формулировка противоречит толкованию, которое Верховный суд давал этим нормам, и игнорирует заложенные в Законе о возвращении принципы.

Такого рода тектонические изменения не должны происходить в обход законодательного процесса. Переосмысление правового статуса целой категории лиц — детей репатриантов — требует открытого обсуждения в Кнессете, а не редактирования внутренних инструкций.

Единственным эффективным способом противодействия таким попыткам было и остается обращение в суд. Именно суды должны защищать людей от административного произвола и следить за тем, чтобы ведомства не присваивали себе законодательные функции.

Другие материалы по теме:

Как «четверкам» получить израильское гражданство

«Гуманитарная виза» и статус в Израиле

Эволюция процедуры для пожилых и одиноких родителей

Повторная репатриация и израильское гражданство