Содержание
По мотивам статьи судьи Игаля Марзеля
Предлагаемый текст — попытка кратко изложить научную статью израильского судьи Игаля Марзеля о пределах усмотрения министра внутренних дел в вопросах въезда и пребывания иностранцев в Израиле. Статья написана больше десяти лет назад, но не утратила актуальности: вопрос о том, где заканчивается свобода министра решать судьбу иностранца и начинается обязанность государства следовать продуманным правилам, до сих пор не получил окончательного ответа ни в законодательстве, ни в судебной практике.
Резюме
Израильские суды годами повторяют как заклинание: у министра внутренних дел есть «широкое усмотрение» в вопросах въезда в страну и пребывания в ней. Игаль Марзель решил разобраться, что стоит за этой формулой, — и обнаружил серьезный разрыв между громкими словами и практикой. Министерство обязали писать четкие директивы, оглядываться на международное право, учитывать гуманитарные обстоятельства и строго следить за справедливостью процесса. По мнению автора, корень проблемы в том, что у Израиля до сих пор нет единой, закрепленной законом миграционной политики, — и пока ее нет, суды вправе проверять решения министра куда придирчивее, чем принято думать.
Откуда взялась легенда о широком усмотрении
Откройте любое израильское судебное решение по миграционному делу — и почти наверняка наткнетесь на фразу: министр внутренних дел наделен «широким усмотрением». Логика простая: допуск иностранцев в страну — тесно связанная с суверенитетом государства материя, суду следует проявлять предельную сдержанность и по возможности не вмешиваться в решения миграционных служб.
Толчком к пересмотру привычной концепции послужило дело профсоюза «Кав ле-овед» — о схеме, при которой трудовой мигрант мгновенно терял право находиться в стране, как только расставался с пригласившим его работодателем. Суд признал такую практику нарушением базовых прав работников. Но интереснее другое: в обоснование легла мысль, переворачивающая привычную логику с ног на голову. Усмотрение министра, конечно, широкое — но именно поэтому за ним нужен особенно пристальный надзор. И вообще, полномочия, придуманные для решения частных случаев, не годятся в качестве инструмента для выработки общих правил с нуля: для этого нужен закон, принятый Кнессетом, а не росчерк пера министра.
Марзель взялся проверить, насколько прочен фундамент под расхожей формулой. Вывод неутешителен для сторонников статус-кво: основания для широкого усмотрения, разумеется, существуют, но за последние десятилетия практика обросла таким количеством оговорок, что от первоначальной широты осталось немного.
Четыре кита доктрины — и почему ни один не выдерживает критики
Автор по очереди разбирает четыре традиционных аргумента в пользу широкого усмотрения министра — и в каждом находит серьезные недочеты.
Суверенитет.
Право государства решать, кого пускать на свою территорию, — неотъемлемая часть суверенитета, признанная и международным правом. За миграционными решениями стоят экономика, демография, облик общества: в дискуссиях постоянно озвучивается аргумент “красной черты”, за которой неконтролируемый приток иностранцев начинает менять страну изнутри. Марзель отмечает, что довод этот важный, но государство, подписавшее международные конвенции, само себя ограничило обязательствами — и суверенитет приходится толковать с поправкой на них.
Министр не обязан объяснять свои решения.
Закон 1958 года об административных процедурах прямо вывел решения министра внутренних дел из-под общего правила о надлежащем и своевременном мотивировании отказов административного органа. Из этого представители государства сделали следующий вывод: раз объяснения не требуются, значит, и проверять особо нечего — усмотрение почти абсолютное. Но судья Хешин еще полвека назад заметил: в демократическом государстве у чиновника по определению не может быть абсолютного усмотрения. Если закон позволяет министру внутренних дел менее тщательно мотивировать решения, это никоим образом не отменяет принцип разумности и адекватности в израильском административном праве. Да и на практике решения почти всегда опираются на утвержденные процедуры — а это, по сути, и есть мотивировка, только прописанная заранее.
По умолчанию иностранцы не обладают правом на въезд.
Это утверждение было некогда озвучено судьей Эциони: ни у кого, кроме граждан и репатриантов, нет права въезжать в Израиль или оставаться в нем. Нет права — следовательно, нет и обязанности государства, значит (как утверждают представители государства), усмотрение остается широким. Но и здесь не все так просто. Как известно, и в отношении иностранцев суды признают право на справедливую процедуру и разумное, адекватное отношение. А главное — нередко вопрос упирается вовсе не в права самого иностранца, а в права того, кто уже имеет статус в Израиле: супруга, ребенка, родителя.
Министерство — эксперт, суд — нет.
Согласно расхожему мнению у чиновников больше опыта в оценке миграционных дел и, следовательно, суды должны полагаться на экспертное преимущество государства. Марзель отмечает: этот аргумент, возможно, работает применительно к частным вопросам — скажем, когда нужно оценить, насколько правдоподобна версия соискателя политического убежища. Но как оправдание широкого усмотрения в целом довод этот слаб: решение о предоставлении статуса — вопрос политики, а не узкой технической экспертизы, и принимается оно примерно так же, как любое другое административное решение.
Как суды на практике обрезали министру крылья
Даже если согласиться с тезисом о широком усмотрении министра внутренних дел (и всего ведомства), факты говорят об обратном: за последние десятилетия суды обложили это усмотрение таким количеством правовых ограничений, что от декларируемой свободы действий мало что осталось.
Без процедур никуда.
Поскольку МВД не обязано объяснять каждое отдельное решение, суды потребовали другого: прописать общие правила заранее и письменно, чтобы люди понимали, на что рассчитывать. По сути, отдельное «немотивированное» решение получило скрытое обоснование через саму процедуру. А отступление от нее уже можно оспорить в суде.
Международное право никуда не делось.
Право определять, кто живет в стране, суверенно, но соседствует с международными обязательствами. Принцип non-refoulement — запрет высылать человека туда, где ему грозит опасность, — давно стал частью израильской практики. Формально международные конвенции не превращаются автоматически во внутренний закон, но суды применяют простое правило: толковать местные нормы так, чтобы по возможности не нарушать взятые государством обязательства. Особенно заметно это в делах просителей убежища, подпадающих под Конвенцию о статусе беженцев 1951 года.
Гуманитарные случаи.
МВД обязано предусматривать исключения для особо тяжелых случаев — действовать «сверх требований закона». Практика выработала формулу: одной тяжелой болезни или особо трудных обстоятельств недостаточно, нужно «нечто большее». Звучит расплывчато, но именно этот зазор не дает системе превратиться в бездушную машину: в самых вопиющих случаях остается шанс на коррекцию результата.
Процедура должна соблюдаться.
Сюда относится право на нормальный перевод и протоколирование во время собеседований с просителями убежища, право высказаться перед лишением статуса, обязательная передача подходящих дел в межведомственную гуманитарную комиссию и снисхождение к тем, кто объективно не может предоставить документы — потому что бежал от опасности.
Все вместе это не отменяет формулу «широкое усмотрение», но превращает ее в куда более узкий коридор, чем кажется на первый взгляд.
Корень проблемы: нет концепции, есть только решения
Огромная дистанция между громкими словами о широком усмотрении и реальностью того, как судам приходится контролировать действия МВД — следствие того, что у Израиля попросту нет связной, закрепленной законом миграционной политики.
Закон о въезде в страну поначалу так и назывался — «закон об иммиграции», но это название отпало еще на стадии обсуждения в Кнессете. Израиль — страна репатриации, а не иммиграции. По словам Марзеля, эта формула объясняет, чего государство точно не хочет, но никоим образом не проясняет, при каких условиях иностранец все же может получить статус. Несколько правительственных комиссий пытались сформировать связную доктрину — комиссия профессора Амнона Рубинштейна в 2006 году, доклад института «Мецила» в 2009-м, — но ни одна инициатива не довела дело до полноценного закона. Законопроекты об иммиграции, о статусе беженцев, о детях без документов вносились в Кнессет не раз, но так и не были приняты.
В итоге вместо политики — масса разрозненных процедур и точечных решений министерства. Не стратегия, а сумма прецедентов. Именно этот вакуум, считает автор, и заставляет суды компенсировать своими силами то, чего не сделал законодатель: требовать процедур там, где их нет, искать гуманитарные исключения там, где закон молчит, опираться на международное право там, где внутреннее законодательство не дает ответа.
Марзель считает, если миграционная политика затрагивает суверенитет страны, ее демографический облик, безопасность и экономику — то есть вещи государственной важности, — решать ее должен не один министр, а Кнессет целым законом либо хотя бы правительство в полном составе.
Заключение
С одной стороны, формула о широком усмотрении министра внутренних дел никуда не делась — прежде всего потому, что аргумент суверенитета, при всех оговорках, по-прежнему перевешивает остальные. Суд не торопится подменять собой министра в главном вопросе: впускать конкретного человека в страну или нет.
С другой стороны, плотная сеть требований — процедуры, гуманитарные исключения, международное право, — которую суды выстроили за последние десятилетия, превратила широкое усмотрение в нечто куда более скромное, чем подразумевает сама формулировка. Причина этого сужения не в том, что суды решили оспорить суверенитет государства, а в том, что им приходится латать дыру, которую давно должен был закрыть законодатель. Пока в Израиле нет внятной миграционной концепции, заключает Марзель, в некоторых категориях дел вполне оправданно судить действия МВД строже обычного — не вопреки принципу широкого усмотрения, а именно потому, что этот принцип повис в воздухе без законодательной опоры под ногами.
