Содержание
Введение
История, о которой пойдет речь, началась в 2016 году, когда гражданка Израиля вышла замуж за просителя убежища из суданского региона Дарфур. К моменту рассмотрения дела в суде у супругов было четверо детей, все они родились в Израиле. Казалось бы, ситуация не должна вызывать сложностей: закон предусматривает возможность получения гражданства для иностранного супруга израильского гражданина. Однако путь этой семьи растянулся почти на десятилетие и завершился только после судебного разбирательства, в котором судья охарактеризовала действия министерства внутренних дел как грубое нарушение принципа добросовестности.
Решение судьи Михаль Агмон-Гонен из административного суда Тель-Авива примечательно не только своим результатом, но и подробным анализом того, как государственный орган может годами запутывать людей, перебрасывая их между различными процедурами, меняя основания для отказов и игнорируя собственную же практику.
Брак, четверо детей и бесконечные коридоры
Онар (имена изменены) прибыл в Израиль в 2008 году, спасаясь от событий в Дарфуре. Он обратился в Верховный комиссариат ООН по делам беженцев с просьбой о предоставлении убежища и получил временное разрешение на пребывание. В течение многих лет его заявление о предоставлении статуса беженца оставалось без рассмотрения — ситуация, типичная для выходцев из Судана в Израиле, где заявления могли ждать своей очереди годами.
В 2016 году он женился на гражданке Израиля Эйнат. Супруги сразу же подали заявление в мисрад апним с просьбой предоставить мужу статус на основании брака согласно специальной процедуре для супругов граждан Израиля — СТУПРО. Эта процедура предполагает ступенчатый процесс, рассчитанный на четыре с половиной года, в ходе которого проверяется искренность брачных отношений, наличие совместного центра жизни в Израиле, отсутствие соображений безопасности или криминального прошлого.
В конце 2016 года супругам провели первое совместное собеседование. Казалось бы, процесс запущен. Однако спустя четыре месяца, так и не получив никакого решения, семья была вынуждена подать первую жалобу на бездействие. Только после этого, спустя шесть месяцев после собеседования, пришел ответ: мисрад апним потребовал документы из страны происхождения мужа. Это требование шло вразрез с судебной практикой, которая неоднократно устанавливала, что от просителей убежища из Судана нельзя требовать документы из страны, от которой они бежали.
СТУПРО, сложные случаи:
Тем не менее, через некоторое время мужу выдали разрешение типа Б/1 (первая ступень процедуры для супругов) сроком на полгода. Когда срок подходил к концу, адвокат семьи попросил назначить встречу для перехода на следующую ступень — разрешение А/5. МВД Израиля не отвечало месяцами. Только после повторных напоминаний пришло приглашение на собеседование, к которому прилагался список документов, необходимых именно для процедуры воссоединения семей: фотографии супругов вместе, письма от знакомых, подтверждающие брак, и другие доказательства искренности отношений и совместной жизни.
Разрешение, которое существует и не существует одновременно
В конце 2017 года правительство Израиля приняло решение о предоставлении гуманитарного статуса примерно трем сотням выходцев из Дарфура, которые соответствовали определенным критериям по возрасту и дате въезда в страну. Онар подпадал под эти критерии, но его имени в списке не оказалось. Потребовались дополнительные обращения в другое подразделение министерства.
В 2018 году Онар наконец получил первый ВНЖ — визу класса А/5, которая предоставляет практически все права постоянного жителя, за исключением того, что ее нужно продлевать ежегодно. Однако именно этот факт впоследствии стал камнем преткновения.
С 2018 по 2022 год разрешение А/5 продлевалось ежегодно. Примечательно, что все эти продления происходили через отделение мисрад апним в Нетании, которое занимается процедурой воссоединения семей. Каждый год семье присылали список документов, которые требуется предоставить согласно процедуре для супругов граждан Израиля: доказательства искренности брака, совместного проживания, ведения общего хозяйства. Каждый год эти документы проверялись, и только после этого разрешение продлевалось. За эти годы у супругов родилось четверо детей.
В 2021 году, через четыре года после получения первого разрешения, супруги обратились с просьбой назначить встречу для подачи заявления на гражданство — следующий логический шаг после завершения четырехлетнего периода в статусе А/5. Им провели еще одно совместное собеседование для проверки искренности брака. В 2022 году они официально подали заявление на гражданство, заплатили госпошлину в размере 720 шекелей, представили рекомендательные письма.
И здесь началось самое интересное. Мисрад апним месяцами не давал ответа. После многочисленных напоминаний, спустя одиннадцать месяцев, семья была вынуждена подать вторую жалобу на бездействие. Только тогда, в 2023 году, пришел официальный отказ.
Мотивировка была неожиданной: разрешение А/5 было получено мужем не в рамках ступенчатой процедуры для супругов, а на основании решения правительства о гуманитарном статусе для выходцев из Дарфура. Следовательно, он не проходил полную процедуру, не представлял все необходимые документы из страны происхождения, и поэтому не имеет права на получение гражданства по упрощенной схеме для супругов граждан.
Семья подала внутреннюю апелляцию. МВД оставило ее без удовлетворения, повторив те же аргументы. Тогда последовала жалоба в трибунал по апелляциям, которая была зарегистрирована в августе 2023 года.
Когда добросовестность становится правовой категорией
Судья Михаль Агмон-Гонен начала свое решение с подробного анализа обязанности административных органов действовать добросовестно. Эта обязанность, как отметила судья, вытекает из положения государственного органа как доверенного лица общества, а также из традиционного понимания слабости отдельного человека перед лицом государственной власти.
Цитируя решения Верховного суда, судья напомнила, что отношения между властью и гражданином — это не отношения равных сторон. Власть обладает несоизмеримо большей силой, ресурсами и возможностями. Обязанность добросовестности призвана служить противовесом этой силе, сдерживать ее. Как образно выразился один из судей Верховного суда, описывая положение гражданина перед государственной машиной: «Он как Гулливер в стране великанов — великаны пируют за столом, а он стоит на столе во весь свой крошечный рост, и все его кости дрожат от страха».
Принцип добросовестности включает множество конкретных требований: право быть выслушанным, обязанность основывать решения на надлежащей фактической базе, обязанность позволить человеку ознакомиться с касающимися его документами, обязанность действовать в разумные сроки, обязанность мотивировать решения. Все эти требования наполняют общую обязанность добросовестности конкретным содержанием.
СТУПРО, главное о процессе:
Особенно важна эта обязанность, подчеркнула судья, когда речь идет о наиболее уязвимых слоях общества, каковыми являются просители убежища. И тем более когда на кону стоят фундаментальные права человека.
Проанализировав хронологию событий, судья пришла к выводу, что министерство внутренних дел (мисрад апним) грубейшим образом нарушило свои обязанности. Семья подала заявление согласно процедуре для супругов почти десять лет назад. С самого начала было очевидно, что брак искренний и что супруги ведут совместную жизнь — об этом свидетельствовало рождение четверых детей. Тем не менее потребовались бесчисленные письма, напоминания, две жалобы на бездействие и годы ожидания, чтобы спустя десятилетие семья оказалась фактически в той же точке, где она начинала, причем мисрад апним требовало от нее подать новое заявление.
Министерство нарушило обязанность отвечать в разумные сроки, обязанность мотивировать решения, игнорировало аргументы заявителей, существующую судебную практику и собственную позицию в аналогичных делах, нарушило принцип равенства и, в общем, обязанность добросовестности. Семье пришлось нанять адвоката, который в течение многих лет посылал десятки писем-напоминаний и подавал жалобы. Министерство не мотивировало свои решения должным образом, выдвигало аргументы задним числом, противоречащие тому, как оно действовало в реальном времени.
Самым вопиющим, по мнению судьи, было то, что МВД Израиля заявило о недостаточности полномочий у собственного должностного лица для принятия решения только утром в день слушания в трибунале, после того как его попытки добиться снятия жалобы с рассмотрения провалились, и в конечном счете вернулось к тем же самым аргументам.
Решение суда: семья сильнее системы
Разбирая юридическую сторону вопроса, судья обратилась к соотношению двух законов: Закона о гражданстве и Закона о въезде в Израиль. Закон о гражданстве в статье 5 устанавливает общие условия для натурализации иностранца: он должен находиться в Израиле, прожить в стране три года из последних пяти, иметь право на постоянное проживание, обосноваться или намереваться обосноваться в Израиле, владеть ивритом в определенной степени и отказаться от прежнего гражданства.
Однако статья 7 того же закона предусматривает упрощенную процедуру для супругов граждан Израиля: они могут получить гражданство, даже если не выполнены все условия статьи 5. Эта норма, как неоднократно указывал Верховный суд, призвана защитить целостность семьи и помочь человеку, связавшему свою судьбу с израильским гражданином, чтобы ему не пришлось выбирать между супругом и проживанием в стране.
Процедура въезда и пребывания иностранного супруга регулируется Законом о въезде в Израиль. Именно в рамках полномочий, предоставленных этим законом, министр внутренних дел разработал процедуру для супругов граждан, которая предусматривает ступенчатый процесс. На первом этапе иностранный супруг получает разрешение на посещение типа Б/1 на полгода. На втором — разрешение на временное проживание типа А/5, которое продлевается ежегодно в течение четырех лет. В конце процесса, при соблюдении всех условий, предоставляется гражданство.
Судебная практика четко установила, что хотя промежуточные этапы регулируются Законом о въезде, вся ступенчатая процедура в целом подчиняется Закону о гражданстве. Переходы между различными этапами определяются соображениями, заложенными в Законе о гражданстве. Использование Закона о въезде — лишь средство для реализации политики в области натурализации.
Ключевым моментом спора стал вопрос о визе А/5. Мисрад апним утверждал, что муж получил это разрешение не в рамках ступенчатой процедуры для супругов, а по решению правительства о гуманитарном статусе для выходцев из Дарфура. Следовательно, он не представил всех документов, которые требуются по процедуре для супругов, и поэтому не может считаться завершившим четырехлетний период.
Судья отвергла эту логику. Она указала, что виза А/5 (вид на жительство) выдается в различных контекстах — признанным беженцам, лицам, получившим статус по гуманитарным соображениям, участникам других процедур. Это общее разрешение временного жителя. Верховный суд в одном из своих решений подчеркнул, что следует рассматривать сущностный статус, предоставленный разрешением А/5 в конкретном случае.
В данном деле, хотя виза А/5 действительно была первоначально выдана на основании решения правительства в контексте заявления о предоставлении убежища, с момента ее выдачи она продлевалось ежегодно именно в рамках процедуры СТУПРО. Каждый год семью просили представить документы, подтверждающие искренность отношений и совместный центр жизни в Израиле, и они это делали. Только после того как эти документы проверялись и одобрялись, разрешение продлевалось. Все продления осуществлялись через отделение в Нетании, которое занимается процедурой воссоединения семей, а не через отдел по делам просителей убежища.
СТУПРО рассчитана на четыре года, в течение которых проверяется искренность отношений и наличие совместного центра жизни в Израиле. Если эти параметры проверялись ежегодно, значит, условия процедуры были выполнены. Тот факт, что виза А/5 изначально была выдана по другому основанию, не имеет значения, когда само министерство в течение всех последующих лет продлевало это разрешение в рамках процедуры для супругов, проводя все необходимые проверки.
Что касается довода МВД о непредставлении документов из страны происхождения: муж с самого начала объяснял, что не может получить документы из Судана, от которого он бежал. Очевидно, что министерство в конечном итоге выдало ему визу А5 без этих документов, и поэтому не вправе теперь утверждать, что отсчет периода должен начинаться с 2021 года.
Судья также отвергла предложение мисрад апним о предоставлении мужу статуса постоянного жителя с возможностью последующей подачи заявления на гражданство по статье 5 Закона о гражданстве (общая процедура, не связанная с браком). Во-первых, это противоречит статье 7 Закона о гражданстве, которая предусматривает упрощенную процедуру именно для супругов. Учитывая, что любой иностранец может просить о предоставлении статуса на основании брака с израильским гражданином, и что Верховный суд предоставил просителям убежища из Дарфура статус и визу А5 как самостоятельную меру защиты, тем более справедливо, что их статус и полученное разрешение не должны умалять возможности выходцев из Дарфура подавать заявления по другим процедурам министерства, включая процедуру для супругов.
Толкование министерства в ситуации, когда нет спора о том, что заявители доказали искренность брака, создали семью, родили четверых детей и доказали наличие совместного центра жизни в Израиле, полностью опустошает статью 7 Закона о гражданстве.
Во-вторых, статус постоянного жителя не является адекватным и равноправным ответом на потребности и права заявителей. Даже если большинство прав, предоставляемых гражданину, доступны и постоянному жителю, раз существует право на получение гражданства после выполнения условий процедуры, муж имеет право на этот статус. Условия, установленные и закрепленные в судебной практике и процедуре, касаются критериев искренности отношений между супругами, наличия центра жизни в Израиле и отсутствия соображений безопасности или криминальных препятствий. Нет фактического спора между сторонами в том, что эти условия выполнялись и продолжают выполняться в отношении мужа — именно они привели министерство к предложению статуса постоянного жителя, которое иначе не было бы сделано по собственной инициативе.
Судья завершила свое решение однозначным выводом: заявителей следует рассматривать как завершивших ступенчатую процедуру согласно процедуре для супругов, и поэтому министерство должно было удовлетворить заявление и предоставить мужу гражданство Израиля немедленно.
Заключение
Суд обязал МВД Израиля предоставить Онару гражданство и пригласить его для принесения присяги в соответствии с требованиями Закона о гражданстве не позднее сентября 2025 года. Министерство было обязано возместить заявителям судебные расходы и гонорар адвоката в размере 35 000 шекелей.
Это решение важно не только для конкретной семьи, которая наконец получила то, на что имела право много лет назад. Оно служит напоминанием о том, что административные органы не могут произвольно переключать людей между различными процедурами, менять основания своих решений, игнорировать собственную практику и годами тянуть с ответами, прикрываясь формальными соображениями. Обязанность добросовестности — это не абстрактная категория, а вполне конкретное требование закона, нарушение которого влечет за собой реальные последствия.
Особенно показательно, что суд проанализировал фактическое поведение министерства, а не только формальные основания его решений. Важно было не то, как изначально называлась виза А/5, а то, как этот статус фактически продлевался на протяжении четырех лет — с ежегодными проверками брака и совместной жизни в рамках процедуры для супругов. Именно эта реальность, а не формальные ярлыки, определила исход дела.
57463-09-24
